Assemblée nationale – Les 25 propositions de Rémy Rebeyrotte sur les communes

Pourquoi cette mission d’information ?
Cette mission, composée de dix-huit membres, s’est fixé pour objectif d’explorer les voies par lesquelles la commune, à la suite des bouleversements qui l’ont affectée ces dernières années, pourrait retrouver une place centrale dans notre organisation politique et administrative, aux côtés des autres collectivités territoriales.
Après vingt auditions ou tables rondes et deux déplacements, les rapporteurs formulent 25 propositions pour retisser le lien entre commune et intercommunalité, en vue d’un meilleur exercice des compétences de l’une et de l’autre, et d’un accompagnement de nos concitoyens au plus près du terrain dans un certain nombre de grands domaines de l’action publique.

De nouveaux équilibres à trouver au sein d’intercommunalités plus larges

De nouveaux équilibres sont aujourd’hui à trouver au sein des ensembles intercommunaux issus de la réforme de la carte en 2017. C’est désormais un besoin de stabilité qui s’exprime.
Aussi la révision obligatoire des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) tous les six ans, prévue par la loi NOTRe, ne paraît-elle plus se justifier (proposition n° 1). Des ajustements à la marge de certains périmètres peuvent toutefois être envisagés, notamment pour certaines intercommunalités dites « XXL » (proposition n° 2).
Cette stabilité doit s’accompagner d’une meilleure association des élus municipaux à la gouvernance des intercommunalités, par
exemple en rendant obligatoire la création d’une conférence des maires (proposition n° 4), en faisant participer de droit les adjoints aux maires aux commissions créées par l’intercommunalité dans les thématiques correspondant à leur délégation (proposition n° 5), en adressant systématiquement à tous les conseillers municipaux, sous forme électronique, les
délibérations du conseil communautaire et en rendant obligatoire l’inscription d’un point relatif à l’actualité de l’intercommunalité à l’ordre du jour de chaque réunion des conseils municipaux (proposition n° 6).
La gouvernance des petites communes elles-mêmes pourrait évoluer, notamment par la voie d’une réduction de l’effectif de leurs conseils municipaux (proposition n° 3).
La stabilité requise doit aussi s’accompagner d’une plus grande liberté au sein du bloc communal pour l’exercice des compétences de chacun tant il est vrai qu’il faut faire confiance aux maires et aux élus locaux pour s’organiser et pour organiser au mieux les services publics locaux.
Les difficultés posées par le transfert des compétences « eau » et « assainissement » ont été fréquemment évoquées par les élus
auditionnés. Pour Rémy Rebeyrotte, le principe du transfert de ces compétences aux intercommunalités se justifie par la nécessité
d’appréhender ces questions à une échelle territoriale adaptée pour permettre un niveau d’investissement suffisant dans les réseaux et mettre en œuvre des solidarités territoriales. Il préconise de maintenir ce transfert de compétences tout en ouvrant la possibilité d’en déléguer l’exercice à la commune et/ou à un syndicat de bassin (proposition n° 7). Pour Arnaud Viala, le périmètre des intercommunalités n’est pas pertinent car il ne correspond pas à celui des bassins versants, autour desquels les territoires se sont déjà souvent organisés en syndicats. Il recommande de conforter ou de faire émerger des syndicats de bassin pour l’exercice de ces compétences, en s’appuyant sur les communes et les intercommunalités (proposition n° 7 bis).
Les rapporteurs estiment que la méthode du transfert obligatoire de compétences entre communes et intercommunalités a aujourd’hui atteint ses limites. Il est donc nécessaire à présent d’engager une réflexion sur la réduction du nombre de compétences obligatoires des EPCI autour d’axes structurants dans les domaines de l’économie, de l’urbanisme, des réseaux et de la transition écologique.
Parallèlement, devrait être envisagée la suppression de la catégorie des compétences optionnelles, une liste au sein de laquelle les
communes membres des communautés de communes et les communautés d’agglomération doivent choisir certaines compétences et les transférer (proposition n° 8).
Afin de conforter le rôle et les compétences de la commune, les rapporteurs souscrivent à la proposition de l’Association des Maires de France (AMF) d’inscrire le principe de la clause de compétence générale de la commune dans la Constitution (proposition n° 9). Par rapport aux communes, les EPCI ne disposent en effet que de compétences d’attribution, selon le principe de spécialité fonctionnelle.
Le refus de toute évolution vers la supracommunalité pourrait également être souligné par la suppression de l’article 54 de la
loi MAPTAM qui posait le principe d’une élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct suivant des modalités qui auraient dû être fixées avant le 1er janvier 2019. En abrogeant cette disposition, le législateur manifesterait sa volonté d’écarter toute remise en cause du principe de l’élection des conseillers métropolitains et communautaires par « fléchage » (proposition n° 10).
Dans cette perspective, il est nécessaire de sortir de la logique de l’incitation à l’intégration toujours plus poussée des compétences au niveau intercommunal, à laquelle ont contribué différents mécanismes financiers. De ce point de vue, les rapporteurs appellent à évaluer les effets de la réforme de la dotation d’intercommunalité sur la prise en compte du coefficient
d’intégration fiscale (CIF), afin d’éviter l’incitation excessive au transfert de compétences vers les intercommunalités
(proposition n° 11).
Pour mettre en œuvre le projet intercommunal, les rapporteurs proposent d’instituer un « contrat de mandat communautaire ». Adopté par les intercommunalités dans les six premiers mois du mandat, il pourrait inclure la définition des compétences de l’intercommunalité et de leurs modalités d’exercice (selon une logique de subsidiarité), des pôles de services à l’échelle
infra-communautaire, des projets de communes nouvelles, etc. (proposition n° 12).
Les mutualisations, qui constituent des instruments plus souples que les transferts de compétences, doivent enfin être encouragées, ce qui suppose aussi d’évaluer leur utilisation par les communes et les EPCI afin d’identifier les points de blocage et les simplifications pouvant être apportées (proposition n° 13).

Un rôle à conforter dans les projets de territoire

Les communes peuvent jouer un rôle majeur pour garantir l’accès de tous aux principaux services publics et pour accompagner la triple transition – écologique, numérique et démographique – en cours dans nos territoires.
Chaque mairie pourrait ainsi devenir un lieu d’accès aux services publics numériques (proposition n° 16) et un point d’accès à l’information sur les services et ressources disponibles pour améliorer le maintien à domicile sur le territoire (proposition n° 18). Un élu référent au numérique dans chaque municipalité a aussi tout son sens, sous réserve que ses fonctions soient précisément définies et qu’une formation adaptée lui soit garantie (proposition n° 17). Quant à la transition écologique, son accompagnement pourrait passer par une promotion d’une nouvelle génération d’agendas 21 locaux (proposition n° 14), qui suppose aussi une solide formation des maires élus en 2020 (proposition n° 15).
La préservation des services publics locaux et l’accompagnement des transitions nécessitent des capacités d’ingénierie pluridisciplinaire (technique, financière, etc.) qui excèdent celles dont disposent beaucoup de communes.
Le développement de services communs entre EPCI et communes membres peut apporter, au moins en partie, une réponse à ce besoin d’ingénierie (proposition n° 19). En complément, l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) pourrait fournir une aide appropriée, sous réserve de bien cibler les territoires les plus touchés par des difficultés économiques, démographiques et d’accès aux services publics. Une évaluation d’ici à trois ans de son action permettrait de s’en assurer
(proposition n° 20).

Plus de capacités d’action grâce aux communes nouvelles

La commune nouvelle constitue un moyen de renforcer les capacités d’action des communes et de favoriser l’émergence de véritables pôles de services locaux, sous réserve d’en laisser l’initiative aux acteurs de terrain et de conforter ou de développer les dispositifs de nature à encourager cette évolution.
Le développement des communes nouvelles ne pourra se poursuivre que moyennant le maintien des principes qui ont fait son succès depuis cinq ans et qui ne se limitent pas, bien qu’elles soient importantes, aux incitations financières (proposition n° 21). Le respect de l’identité et de la place des anciennes communes fusionnées est ici essentiel ; il passe par le maintien des communes déléguées après 2020 (proposition n° 22).
La proposition de loi visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, déposée par la sénatrice Françoise Gatel, comporte des dispositions utiles en ce sens. Elle offre aussi – et c’est essentiel – des solutions transitoires en termes d’effets de seuil et de gouvernance. Elle pourrait être complétée par un guide pratique de la commune
nouvelle, élaboré par la direction générale des collectivités locales (proposition n° 23).
L’un des freins à la création des communes nouvelles est la crainte des élus d’assister ensuite à une « rationalisation » des services publics (école, poste…). Pour y répondre, une réflexion s’impose sur la création d’un pacte global incitatif conclu entre l’État et la commune nouvelle (sous forme par exemple de contrat, de charte ou de schéma d’organisation), portant sur le devenir des services publics de proximité (proposition n° 24).
Quant à la « commune-communauté », qui cumule les compétences de la commune et celles de l’intercommunalité, elle peut constituer un gage de simplification bienvenu dans certains territoires même si sa portée ne pas être surestimée. Il conviendra d’en préciser le régime financier et d’en mesurer au cas par cas, avant de les créer, l’impact financier (proposition n° 25).

Rapport de la Mission d’information de la Commision des lois – La Commune dans la nouvelle organisation territoriale